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Stellungnahme der AGFS M-V | Entwurf des Bildungsministeriums zum Sechsten Gesetz zur Änderung des Schulgesetzes M-V

Die Arbeitsgemeinschaft Freier Schulen in Mecklenburg-Vorpommern (AGFS MV) hat im Rahmen der Verbändeanhörung zum Entwurf des Sechsten Gesetzes zur Änderung des Schulgesetzes Stellung genommen. Die verbändeübergreifende Stellungnahme der Spitzenorganisation der Verbände und Träger der Schulen in bezieht sich im Wesentlichen auf die für Ersatzschulen vorgesehenen Änderungen.  Ergänzt wird die Stellungnahme um die von der AGFS verabschiedeten Änderungsvorschläge zum Schulgesetz.

1. § 99 Abs. 1, Institut für Qualitätsentwicklung
Im Gesetzentwurf soll der Zugang der freien Schulen zu den Angeboten des IQMV gestrichen werden. Laut Gesetzesbegründung ist Grund für die Streichung eine Doppelfinanzierung, da Fortbildungen im IQMV bereits in die Kostensätze der Ersatzschulen einberechnet würden. Der für die Berechnung der Schülerkostensätze maßgebende § 128 SchulG berücksichtigt aber an keiner Stelle Ausgaben für Lehrerfortbildungen. Bislang haben Lehrerinnen und Lehrer der freien Schulen eingeschränkten Zugang zu Fortbildungsangeboten des IQMV im Rahmen freier Kapazitäten. Vereinbart sind außerdem etwa 10 Prozent der Plätze für Seiteneinsteigerqualifizierungen (SEQ) und daran anschließende modulare Fortbildungen (MQR). Ebenfalls nehmen seit Beginn dieses Schuljahres einige Lehrerinnen und Lehrer an der Multiplikatorenausbildung am Medienpädagogischen Zentrum teil. Von beiden Seiten wird die gute Zusammenarbeit, der Austausch und die gegenseitigen Impulse für die pädagogische Arbeit der Kolleginnen und Kollegen sehr geschätzt. Die Fortbildungen im IQMV sind zwingend für die Qualifizierung von Lehrkräften zum Erwerb einer Lehrbefähigung nach § 2 Absatz 5 und 6 des Lehrerbildungsgesetzes und oft Nebenbestimmung für die Unterrichtsgenehmigungen von Kolleginnen und Kollegen, die eine gleichwertige pädagogische Eignung „auf andere Weise“ nachzuweisen haben. Im Übrigen sind die Aufgaben des IQMV nicht allein auf die Fortbildung von Lehrerinnen und Lehrern beschränkt, siehe § 99 Abs. 2. Von der Änderung in § 99 Abs. 1 ist deshalb zwingend abzusehen.

2. § 113, Schülerbeförderung
Wir empfehlen, entsprechend des Formulierungsvorschlages des Bürgerbeauftragten den Mitnahmeanspruch und Erstattungsanspruch begrifflich auf örtlich zuständige sowie örtlich unzuständige bzw. freien Schulen zu beziehen. Außerdem bedarf § 113 Abs. 2 der Klarstellung, dass eingerichtete Schülerbeförderung im Sinne dieses Gesetzes sowohl Schülerfahrten nach § 43 PBefG als auch die in den Linienverkehr des öffentlichen Personennahverkehrs integrierte Schülerbeförderung (oder: Schülerverkehr) umfasst.

3. § 115 Abs. 5, Schullastenausgleich
Absatz 5 enthält eine Verordnungsermächtigung zur Regelung der Berechnung und des Verfahrens für den Schullastenausgleich. Die Verordnungsermächtigung soll mit Blick auf VG Schwerin, Az.: 6 A 1597/ 11, im Gesetzentwurf konkretisiert werden. Wir begrüßen die Anpassung der gesetzlichen Regelung sehen aber redaktionellen Änderungsbedarf, da die Entscheidung nicht vollständig umgesetzt wird: Zwar wird in Abs. 5 Nr. 2 ein Bezug zur Berechnung des Schulkostenbeitrages auf der Grundlage der Aufwendungen „eines Jahres“ hergestellt, es fehlt allerding die Zuordnung des ggf. wohnsitzwechselnden Schülers für die Dauer eines Jahres an den Ausgleichsverpflichteten. Hintergrund ist die Feststellung des VG Schwerin, der Gesetzgeber könne parallel zu der Stichtagsregelung für die Erhebung der Aufwendungen der Schulträger sehr wohl ebenfalls eine Stichtagsregelung für die schuljahresbezogene Zuweisung der jeweiligen Schülerinnen und Schüler zu der anspruchsverpflichteten Kommune regeln, an einer solchen Regelung fehle es allerdings, was dazu führe, dass die Kostentragung bei einem Wohnsitzwechsel tagesgenau abzurechnen sei. Zur Minimierung des Verwaltungsaufwandes für Kommunen und Schulträger ist es deshalb notwendig, § 115 Abs. 5 um eine Regelung zu ergänzen, nach der der Wohnsitz am Stichtag der jährlichen Schulstatistik maßgeblich für die Bestimmung der ausgleichsverpflichteten Körperschaft ist.

Zuordnungsprobleme bei den für das Produkt Schule maßgeblichen Erträgen und Aufwendungen im Zusammenhang mit der bisherigen Schullastenausgleichsverordnung und Gemeindehaushaltsverordnung-Doppik machen weitere Änderungen der Vorschrift erforderlich: Aufwendungen nach § 115 Absatz 4 sind nach diesen Vorschriften bislang nur Teil der Kostenermittlung, wenn diese im Teilergebnishaushalt für das jeweilige Produkt überhaupt aufgeführt sind. Da die kommunale Selbstverwaltung vielfältige Möglichkeiten bei der Aufstellung der Haushaltssatzungen, Teilergebnishaushalte und der Zuordnung von Aufwendungen zu den jeweiligen Teilergebnishaushalten erlaubt und der Landesgesetzgeber nur begrenzte Befugnisse hat, Vorgaben zu regeln, ist bei dem landesgesetzlichen Anspruch auf Schullastenausgleich konsequenter Weise auf den Gesamtergebnishaushalt des öffentlichen Schulträgers abzustellen, um die nach Absatz 4 auszugleichenden Aufwendungen nach einheitlichen Maßstäben vollständig zu ermitteln.

Ebenfalls sollte eine Klarstellung erfolgen, dass die Kosten der Schulverwaltung der öffentlichen Schulträger, die nach § 1 Abs. 2 Schullastenausgleichsverordnung als sog. Sowieso-Kosten nicht Teil der Schulkostenbeiträge sind, bei der Berechnung der Kostensätze gegenüber den Ersatzschulträgern einzubeziehen sind. Anders als die öffentlichen Schulträger erhalten Ersatzschulen keine Ausgleichszahlungen für die (Schul-)Verwaltungskosten nach § 15 FAG M-V. Die Refinanzierung durch die öffentlichen Schulträger ist sachlich geboten, da diese Kosten vom Träger der Ersatzschule übernommen werden, aber beim öffentlichen Schulträger anfallen würden, wenn es diese Schulen nicht gäbe oder der Schüler die örtlich zuständige Schule besuchte. Alternativ müssten Schulverwaltungskosten der Ersatzschulen im Rahmen der Finanzhilfe des Landes refinanziert werden, z.B. in Form einer Schulverwaltungspauschale (siehe Schleswig-Holstein).

4. § 119 Abs. 2, Genehmigung von Ersatzschulen und
§ 127 Abs. 5, Voraussetzungen der Finanzhilfe, Wartefrist
Eine Konkretisierung der Genehmigungstatbestände in § 119 Abs. 2 ist unnötig, da § 120 Abs. 5 schon heute jeden Ersatzschulträger verpflichtet, alle für die Genehmigung maßgeblichen Änderungen, also auch die Erweiterung schulischer Angebote, der obersten Schulbehörde unverzüglich anzuzeigen und diese Änderungen unter einen Genehmigungsvorbehalt stellt. Die vorgesehene Änderung des § 119 Abs. 2 führt in Verbindung mit der ebenfalls im Gesetzentwurf vorgesehenen Änderung des § 127 Abs 5 (Wartefrist) unbeabsichtigt vielmehr zu einer Verschärfung der bisherigen Regelungen und Verwaltungspraxis, u.a. bei aufwachsenden Schulen mit mehreren Schularten, bei denen Betriebsgenehmigung und Aufnahme des Schulbetriebes in den aufeinander aufbauenden Schularten (z.B. Grundschule, Regionalschule, Gesamtschule mit gymnasialer Oberstufe) zeitlich voneinander abweichen.  Nach der Neuregelung müsste der Ersatzschulträger (wie bislang auch) jede Schulart neu genehmigen lassen (§ 119 Abs. 2 Nr. 1), würde jedoch für jede dieser nachträglich genehmigten, aufeinander aufbauenden Schularten eine erneute Wartefrist von drei Jahren ab Aufnahme des Unterrichts durchlaufen müssen (§ 127 Ab. 5 S. 2). Dies entspricht entgegen der Gesetzesbegründung nicht der bisherigen Praxis der obersten Schulbehörde für sog. „aufbauende Schulen“, die in LT-Drs. 6/ 5380 beschrieben ist: Beim Ausbau einer bereits betriebenen Schule wird für den neuen Schulteil die Anwendung der Wartefristregelung geprüft. Handelt es sich um eine aufbauende Schule, bei der die neu genehmigte Erweiterung in ihrem pädagogischen Profil von Anfang an (konzeptionell) angelegt war, wird die Erfüllung der Wartefrist auch auf den neu genehmigten Schulteil bezogen.

Auch im Bereich der beruflichen Ersatzschulen führt die Neuregelung zu einer unbeabsichtigten Verschärfung der bisherigen Genehmigungs- und Wartefristpraxis: So ist derzeit unbestritten, dass der Nachweis aus § 127 Abs. 5 als erbracht gilt – und keine neue Wartefrist zu überstehen ist – wenn z.B. eine Altenpflegeschule ihr Unterrichtsangebot um den Ausbildungsgang Alten- u. Krankenpflegehilfe erweitert. In der Genehmigungs- und Wartefristpraxis der obersten Schulbehörde gilt hier zu Recht der Grundsatz: a maiore ad minus. Mit der Neuregelung der §§ 119 Abs 2 Nrn. 3a, b, und d und § 127 Abs. 5 S. 2 würde aber auch in diesem Fall – im Widerspruch zur Gesetzesbegründung „entspricht der laufenden Verwaltungspraxis und dient insofern der Klarstellung“ – für die 18-monatige Helferausbildung mit der Zugangsvoraussetzung Berufsreife eine neue Wartefrist zu durchlaufen sein, obwohl derselbe Schulträger bereits an der dreijährigen Höheren Berufsfachschule Altenpflegefachkräfte mit höherer Zugangsvoraussetzung ausbildet.

Die Arbeitsgemeinschaft Freier Schulen setzt sich dafür ein, nach dem Vorbild der meisten anderen Bundesländer eine längst überfällige „Bewährte-Träger-Regelung“ einzuführen und entsprechend der Verwaltungspraxis der obersten Schulbehörde auch den Verzicht auf eine erneute Wartefrist bei schulartübergreifend aufwachsenden Schulen sowie bei der Erweiterung des schulischen Angebots beruflicher Schulträger gesetzlich festzuschreiben. Ebenfalls soll nach Ablauf der Wartefrist ein Ausgleich für die während der Bewährungszeit entfallene Finanzhilfe gezahlt werden.

5. § 120 Abs. 2a, Unterrichtsgenehmigung für Lehrkräfte
Die Änderung des § 120 wird zwar gedanklich von einer Vereinfachung des Anzeige- und Genehmigungsverfahrens für Lehrerinnen und Lehrer mit 2. Staatsexamen getragen (S. 5), um die bisherige verwaltungsaufwändige doppelte Prüfung der fachlichen und pädagogischen Eignung, die durch das Bestehen der Lehramtsausbildung und des Lehrervorbereitungsdienstes bereits erbracht war, zu beenden. Den Unterrichtseinsatz von Lehrerinnen und Lehrern aber einer neu geschaffenen, von der obersten Schulbehörde zu erteilenden „Unterrichtsgenehmigung“ zu unterstellen lehnt die AGFS (auch mit Blick auf VGH Baden-Württemberg vom 14.03.07 (Az.: 9 S 1673/06)) ab: Die bisherigen Regelungen stellen schon jetzt sicher, dass über die gesetzlich geregelte Anzeigepflicht die oberste Schulbehörde die Gelegenheit hat, der Schulaufsicht nachzukommen und die Einhaltung der Genehmigungsvoraussetzungen im Hinblick auf § 120 Abs. 2 und 3 zu prüfen. Auch eine vorherige „Unterrichtsgenehmigung“ löst nicht das Problem der Schulen, Lücken in der Unterrichtsversorgung durch neue Lehrkräfte zügig zu schließen. Unabhängig davon, ob bei solchen Lehrkräften die Betriebsgenehmigung der jeweiligen Ersatzschule geändert und eine Unterrichtserlaubnis ausgesprochen oder aber eine Unterrichtsgenehmigung erteilt wird, muss es darum gehen, die Unterrichtsversorgung unter Beachtung der Personalhoheit der Ersatzschulen und unter Gewährleistung der diesbezüglich eingeschränkten schulaufsichtsrechtlichen Befugnisse der obersten Schulbehörde zu gestalten.

6. § 121 Abs. 4, Auflösung einer Ersatzschule
Im Interesse der Schülerinnen und Schüler sind Regelungen zur Auflösung einer Ersatzschule geeignet, einen möglichst problemlosen Schulwechsel organisieren zu können. Zu beachten ist allerdings, dass ggf. bundesrechtliche Regelungen entgegenstehen. So können sich z.B. aus dem Insolvenzrecht Pflichten ergeben, die eine Fortführung des Schulbetriebes bis zum Ende des Schuljahres verhindern. Auch arbeitsvertragliche Regelungen werden zu beachten sein. Entgegenstehen könnten im Fall einer Insolvenz auch Vereinbarungen in Mietverträgen für das Schulgebäude bzw. die Beendigung für den Schulbetrieb wesentlicher Vertragsbeziehungen, etwa durch einen Insolvenzverwalter oder den Vertragspartner. Das Ministerium sollte die Regelung unter diesen Gesichtspunkten noch einmal detailliert prüfen.

7. § 127 Abs. 2,3, 4, Vorlage eines Prüfberichts, Neuformulierung des Prüfvermerks
Mit der redaktionellen Änderung des § 127 Abs. 3 und 4, die den Wortlaut des Prüfvermerks durch den Wirtschaftsprüfer regeln, wird der Zweck, Rückschlüsse auf die Höhe der verwendeten Finanzhilfe zu ziehen, erfüllt. Die Vorlage eines zusätzlichen Prüfberichts, der mit weiteren Kosten verbunden ist, den Verfahrensaufwand auf Seiten der Schulbehörde erhöht und ggf. Unternehmenskennzahlen enthält, die einem strafrechtlich bewährten Betriebsgeheimnis unterliegen und für deren Vorlage bei der obersten Schulbehörde weder ein Interesse noch eine Rechtsgrundlage gegeben ist, ist also nicht erforderlich, die Änderung in Abs. 2 somit zu streichen. Die Neuformulierung in Abs. 3 und 4 ermöglicht der Schulaufsicht die Kontrolle darüber, in welcher Höhe die Finanzhilfe in dem bezeichneten Bewilligungszeitraum ordnungsgemäß verwendet wurde.

8. § 128, 128a Grundlagen und Berechnung der Finanzhilfe
Die im Gesetzentwurf vorgesehenen Änderungen in § 128 SchulG sind unvollständig und daher zwingend zu ergänzen. Insbesondere sind die Anpassungen bei der Definition der Personalausgaben des Landes mit Blick auf die seit Einführung der Norm mit Schulgesetzänderung 2014 im staatlichen Schulwesen umgesetzten Veränderungen durch Budgets, Zuschläge und Zusatzausstattungen in der Unterrichtsversorgung inhaltlich und redaktionell anzupassen. Die bisherige Formulierung in § 128 Abs. 2 Satz 3 regelt die dort aufgeführten Zuschläge für pädagogische Maßnahmen und sonderpädagogische Angebote abschließend. Es fehlt die Bezugnahme auf die im Schulgesetzentwurf neu und in der Unterrichtsversorgungsverordnung seit dem Schuljahr 2014/ 2015 neu geregelten Zuweisungen und Zuschläge, aus denen sich entsprechende Lehrerpersonalausgaben ergeben. Nicht aufgeführt im Katalog der besonderen pädagogischen Angebote und sonderpädagogischen oder inklusiven Maßnahmen in Abs. 2 Satz 2 und 3, der redaktionell noch immer auf der Unterrichtsversorgung des Schuljahres 2013/ 2014 beruht, sind u.a. künftige Ausgaben des Landes für die Schulsozialarbeit, die ganztägig arbeitende Grundschule nach § 39 Abs. 1 als besondere Form der Ganztagsschule (die bisherige Regelung in § 128 Abs. 2 Satz 3 Nr. 5 bezieht sich nur auf Ganztagsschulen im Sekundarbereich I), die bereits in der Unterrichtsversorgungsverordnung für das Schuljahr 2018/ 2019 vorgesehenen Zuschläge für die Begabtenförderung an Gymnasien und Kooperativen Gesamtschulen, inklusive Maßnahmen an allgemeinbildenden Schulen und Abendgymnasien sowie beruflichen Schulen und Zuschläge für Profilschulen für mathematisch-informatisch-naturwissenschaftlich-technische Bildung (MINT), humanistische Bildung und Niederdeutsch und die mit dem Schuljahr 2018/ 2019 neu eingeführten schulinternen Lehrerfortbildungsbudgets.

9. § 143 Abs. 4 und 5, Modellversuch Erzieher 0 bis 10
Wir begrüßen die Umsetzung des LT-Beschlusses zur „frühzeitigen Beteiligung“ der Ersatzschulen an dem Modellversuch Erzieher 0 bis 10 ab dem Schuljahr 2019/ 2020. Diese Ausbildung, wie auch die Fachschulausbildung zum Erzieher und Heilerziehungspfleger, mit dem für berufliche Ersatzschulen geltenden Höchstfördersatz zu fördern, ist richtig und geboten. Dies gilt auch für die in § 143 Absatz 5 neu eingefügte Regelung, die die Zahlung der Finanzhilfe ohne Wartefrist beinhaltet und es den Ersatzschulträgern besser ermöglicht bereits bei Betriebsbeginn ein Schulgeld in geringer Höhe zu vereinbaren. Nach unserer Ansicht wäre eine schulgeldfreie Ausbildung in allen Erzieherberufen noch besser geeignet, die dringend erforderlichen Fachkräfte auszubilden. Voraussetzung hierfür ist eine Angleichung der Fördersätze an den der allgemeinbildenden Ersatzschulen und ein subjektiver Anspruch der Schülerinnen und Schüler entsprechender systemrelevanter Mangelberufe auf Ersatz der vereinbarten Schulbeiträge.

10. Weiterer Anpassungsbedarf bei den bestehenden Ersatzschulregelungen
Die in der Arbeitsgemeinschaft Freier Schulen (AGFS M-V) als Spitzenorganisation zusammengeschlossenen Schulverbände und Schulträger haben sich in einem Normenscreening intensiv mit den bestehenden Regelungen für die Schulen in freier Trägerschaft befasst. Über die Änderungsvorschläge, die bei der anstehenden Schulgesetznovelle Berücksichtigung finden sollten, haben wir die Ministerin für Bildung, Wissenschaft und Kultur mit Schreiben vom 12.4.2018 informiert. Zusammenfassend handelt es sich um folgende Themenbereiche (Reihenfolge in der Normensystematik des Gesetzes):

  • Bei der Novellierung des Schulgesetzes sollte die Terminologie „staatliche Schulen“/ „freie Schulen“; „öffentliches Bildungswesen“ klar und stringent durchgehend verwendet werden,
  • Möglichkeit der Teilnahme an Schulversuchen,
  • Konkretisierung der von den staatlichen Schulträgern zu tragenden Personalkosten der äußeren Schulverwaltung mit Blick auf Zuordnungsprobleme beim Schullastenausgleich,
  • Aufnahme der „örtlich unzuständigen“ bzw. freien Schulen in den Schülerbeförderungsanspruch und Konkretisierung des Erstattungsanspruchs auf der Grundlage des Formulierungsvorschlages des Bürgerbeauftragten, Matthias Crone,
  • Die Höhe der Schulkostenbeiträge sind von den zahlungspflichtigen Gebietskörperschaften durch Beschluss festzusetzen; Hintergrund sind Rechtsstreitigkeiten über die Rechtsnatur der für den Schullastenausgleich relevanten Kostenfestsetzung, insbesondere, wenn die zahlungspflichtige Wohnsitzgemeinde nicht selbst Schulträger ist,
  • Die Zuordnung der Schülerinnen und Schüler bei der schullastenausgleichsverpflichteten Körperschaft soll schuljahresbezogen nach dem Stichtag der amtlichen Schulstatistik erfolgen. Hintergrund ist der bürokratische Aufwand einer taggenauen Abrechnung bei unterjährigem Wohnsitzwechsel nach VG Schwerin, Urteil v. 4.3.2015, Az. 6 A 1597/11,
  • Verbeamtete Lehrer, die zur Dienstleistung an eine Ersatzschule beurlaubt sind, können ihre beamtenrechtliche Amtsbezeichnung führen,
  • Anpassung der Wartefristregelung, u.a. für bewährte Schulträger, und Ausgleichsanspruch nach beanstandungslos erfüllter Wartefrist,
  • Grundlagen und Berechnung der Finanzhilfe: Die Bemessungsgrundlage für die Finanzhilfe wird dem Verwendungszweck (§127) angepasst: Grundlage sind alle Personal- und Sachausgaben des Landes für schulische Zwecke mit Ausnahme der Sachkosten, die nach § 129 SchulG von den kommunalen Gebietskörperschaften gefördert werden.
  • Ergänzung der Landesausgaben für Schulsozialarbeit in den Ausgabenkatalog des § 128 Abs. 2 S. 2 SchulG,
  • Ergänzung der in der Unterrichtsversorgungsverordnung 2018/ 2019 und 2019/ 2020 geregelten Zusatzausstattungen und Zuschläge für Personal- und Sachmittel, die seit Beschluss des SchulG aktueller Fassung für die staatlichen Schulen neu geregelt wurden,
  • Einführung eines Sozialversicherungszuschlags bei der Berechnung der Personalausgaben für verbeamtete Lehrerinnen und Lehrer anstelle der Berücksichtigung von Versorgungsrückstellungen des Landes für zukünftige Ruhegehälter,
  • Erhöhung des Finanzhilfefördersatzes auf 90 Prozent (außer Förderschulen),
  • Schrittweise Angleichung des Finanzhilfefördersatzes der beruflichen Ersatzschulen an den Fördersatz der allgemein bildenden Ersatzschulen mit Übergangsregelung,
  • Regelungen zur Berechnung und Berücksichtigung der Schulverwaltungskosten, die bislang – anders als im kommunalen Bereich; siehe § 15 FAG – nicht refinanziert werden,
  • Für die Planungs- und Rechtssicherheit der Ersatzschulträger ist eine Regelung aufzunehmen, die den spätesten Zeitpunkt der Bewilligungsbescheide des zuständigen Ministeriums im jeweils laufenden Schuljahr regelt,
  • Anpassungsbedarfe der Kostensätze in § 128a SchulG,
  • Verkürzung des Evaluationszeitraums der Schülerkostensätze in § 128a bzw. Schaffung einer Regelung für pauschale Anpassungen der Kostensätze bei systemrelevanten Änderungen im staatlichen Schulwesen,
  • Einführung einer Regelung für die Schulgeldfreiheit in systemkritischen Ausbildungsgängen bzw. Schulgeldersatzleistungen der öffentlichen Hand als subjektiver Rechtsanspruch der Schüler bzw. Erziehungsberechtigten,
  • Konkretisierung des bislang leerlaufenden gesetzlichen Baukostenzuschusses sowie Einführung einer Generalklausel zur Beteiligung der freien Schulen an Investitionsförderungen der öffentlichen Hand (wichtig für künftige Schulinfrastruktur-, Ganztags- und Digitalförderung des Bundes nach Änderung des Artikel 104c Grundgesetz)

Die synoptisch aufgearbeiteten Änderungsvorschläge sind ausdrücklich Bestandteil der vorliegenden Stellungnahme.

Dr. Barb Neumann
Sprecherin der AGFS M-V